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发达国家土壤环境管理经验值得借鉴
时间:2016-06-12 13:00:56 | 阅读 12

  土壤环境管理工作在国外已经开展多年,美国、欧洲、日本等国有30多年的管理经验。而在我国,无论是土壤污染防治的认知水平,还是国家经济实力,土壤环境管理都处于起步阶段。因此,借鉴国外的经验必不可少。那么,基于我国的土地所有制、经济发展水平以及土壤污染防治现状,国外有哪些土壤环境管理的经验值得借鉴?本报记者采访了中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝。

  中国环境报:立法是土壤环境保护的基础和重要保障,许多国家都进行了土壤环境保护的立法。这些国家土壤环境保护立法有哪些特点?

  谷庆宝:从世界范围来看,土壤环境保护立法始于20世纪70年代。各个国家土壤环境保护的立法背景和法律设计有所不同,从立法体例上看,既有专项立法模式,也有分散立法模式。专项立法模式将土壤环境保护和污染防治的相关内容作为单行法规进行立法。一些国家虽然没有制定专门的土壤环境保护或土壤污染防治的法律,但多在其《环境保护法》中设专章规定土壤环境保护或土壤污染防治的问题。

  日本是世界上土壤污染防治立法较早的国家。20世纪60年代,日本的“痛痛病”等公害事件诉讼的胜利推动了日本政府在环境治理方面的立法。为应对1968年发生的“痛痛病”事件所反映的农用地土壤污染问题,日本政府于1970年颁布了针对农用地保护的《农用地土壤污染防治法》,并分别于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年进行了修订。随着日本工业化进程的不断加速,以六价铬等重金属污染为特点的城市型土壤污染日益显现。为进一步满足社会对城市型土壤污染的防治要求,日本于2002年颁布了《土壤污染对策法》,弥补了城市用地土壤污染防治法律方面的空白,成为日本土壤污染防治的主要法律依据。《土壤污染对策法》也分别于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年进行了修订,进一步完善了相关制度。

  美国最主要的土壤污染防治立法是1980年颁布的《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)。该法是受到拉夫运河填埋场污染事件的直接推动而出台的。该法实施后,被列入《国家优先名录》中67%的污染地块得到了治理修复,130万英亩的土地恢复了生产功能,多数污染地块在修复后达到了商业交易之目的。此后,美国国会为缓解该法严厉的责任制度带来的影响,通过以下法案进行4次修订完善:1986年的《超级基金修正及再授权法》,1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》,2000年的《超级基金回收平衡法》和2002年的《小规模企业责任减免和综合地块振兴法》。虽然《超级基金法》也存在一些不足,但该法对于快速有效地解决美国污染地块的治理与修复问题起到了非常明显的作用,震慑了土壤的可能污染者,也为其他国家土壤污染防治提供了借鉴。

  荷兰1982年制订了《暂行土壤保护法》,1986年制订了《土壤保护法》。由于《暂行土壤保护法》是针对莱克尔克土壤污染事件而制订的暂行法律,它在土壤修复体制上存在着不能充分应对土壤污染的问题。1994年5月,荷兰将1986年的《土壤保护法》和《暂行土壤保护法》两部法律合并为新的《土壤保护法》。由于土壤污染防治的需要,该法又分别于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分别进行了修订,2013年《土壤保护法》修订后的最大特点在于其整合了此前制定的各种零散的土壤保护法案、决议和判决等,形成了较为系统、全面的新的《土壤保护法》。

  从各国土壤环境保护立法的模式来看,专项立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流。从立法的过程看,由于认识和经济水平等多方面的原因,各国土壤环境保护立法不追求一步到位,而是循序渐进,采用逐步修订的方式不断强化土壤污染控制,使法律始终与时代同步。在土壤环境保护法的修订过程中,完善对土壤污染控制的具体环节,同时培育与立法进程相适应的土壤污染修复产业。

  中国环境报:国际上土壤环境管理强调风险管控,具体有哪些做法?

  谷庆宝:美国、加拿大、英国、荷兰和澳大利亚等国家对污染地块普遍采取风险管理的理念,建立土壤污染风险评估方法。针对不同污染地块的不同规划用地方式和功能,制定了基于风险管理的土壤环境风险筛选值,用于初步筛查关注污染物,启动土壤污染调查和评估。

  在北美洲,美国根据住宅、商业/工业等不同用地方式颁布旨在保护人体健康的《土壤环境风险筛选值》,还颁布了旨在保护生态受体安全的《土壤生态筛选导则》。对于污染地块的修复目标值,美国也是针对不同的用地方式,采用风险评估的模式,计算每一个地块的修复目标值,从而经济有效地控制污染地块的开发风险。加拿大考虑了农业、住宅、商业和工业等用地方式下人群暴露情景,分别制订了土壤环境质量指导值,以保护人体健康土壤质量指导值和保护生态土壤环境质量指导值两者中的最低值作为最终土壤环境质量指导值。

  在欧洲,英国认为预防土壤风险与修复污染土壤同等重要,建立了污染土壤暴露风险评估导则。考虑住宅、租赁农地、工业用地等不同用地方式,以保护人体健康为原则制定土壤环境质量指导值。荷兰于1983年制定的《土壤环境保护暂行法》,基于土壤背景值和专家经验提出了最初的A、B和C土壤标准值体系。根据工业用地、农业用地、居住用地和商业用地等不同的土地利用方式,确定土壤污染物的目标值和干涉值。只对超过干涉值的土壤进行修复,将受到污染但没有超过干涉值的土壤纳入可持续土地管理。荷兰所有污染土壤中,90%纳入了可持续管理。

  在澳洲和亚洲地区,澳大利亚在制定保护人体健康的土壤调研值标准时,分别考虑了住宅(2类)、娱乐、商业/工业等不同用地方式下的不同暴露情景。韩国在制定土壤污染预警标准值和土壤污染对策标准时,根据土壤污染敏感程度从高到低将土壤划分为3类:一类土壤区包括水稻田和学校所在地;二类土壤区为森林、仓储和娱乐用地;三类土壤区包括工业、道路和铁路所在地。

  发达国家将风险意识贯穿土壤环境管理的全过程,指导污染土壤的环境调查、监测和修复。国际上对于特定污染地块,普遍的做法是结合具体地块条件、规划土地利用方式等,开展特定污染土壤的风险评估,以筛查特定地块是否存在环境风险,并依据用地方式,确定污染地块土壤的修复目标值。

  中国环境报:我们知道,进行土壤污染治理首先要确定哪些土壤是污染的,哪些土壤应该优先治理,作为公众是否可以获得这些土壤污染的数据信息。国外在这些方面有哪些经验可以借鉴?

  谷庆宝:发达国家在进行土壤环境管理时特别注重污染土壤的调查评估和信息公开,规范有序的调查评估和信息公开制度是实施土壤污染监管的前提和基础。

  美国超级基金法规定的土壤污染调查制度包括一系列程序:地块发现后要经过筛选,然后录入“超级基金场地管理信息系统”。接着进行初步评定和地块调查,通过运用“危险分级系统” 对地块进行评分,分值大于28.5分的经过公众评议后可以录入“国家优先清单”,至此完成调查阶段的工作。当某地块被录入“国家优先清单”,修复调查和可行性研究也就随之展开。修复调查和可行性研究可同时进行,地块调查和可行性研究的信息形成了“修复决定记录”,并对外公开。“修复决定记录”包含的信息有:地块使用历史、地块描述、地块特性、公众参与、执法活动、过去和现在的活动、受污染的介质、存在的污染物、响应行动的范围和作用、所选择的进行治理的修复措施等。公众可以在网上非常方便地查询到其居住地周边的污染地块信息,以及这些污染地块的治理进展。

  日本针对可能存在污染的土壤开展调查与评估,调查中发现污染物质,且其浓度超过土壤质量标准时,则将这一地块划定为污染区,并登记在指定污染区登记簿中。污染区登记簿可供公众自由查阅。日本根据公众健康危害风险存在与否将污染区分为两类:一类是需治理污染区,另一类是改变土地利用形态时需报告的污染区(简称“需报告区”)。在采取治理措施消除对公众健康危害的风险后,需治理污染区可以变更为需报告区。只有采取治理措施将污染降低到法定标准以下时才可以将污染区从登记簿中删除。日本的土壤调查与评估必须委托指定的调查机构与公益法人,委任调查机构需具备履行土壤污染状况调查业务必需的财务基础和技术能力,达到环境省规定的标准。委任调查机构名录由环境省大臣每5年更新。

  通过调查评估筛选出污染程度不同的污染地块,建立污染地块管理信息档案系统,对污染地块实施分类和动态管理是国际上多个国家的通行做法。发达国家对污染地块的使用历史、受污染的介质、存在的污染物以及采取的修复措施等信息进行公开公示,强化了对污染地块的环境监督及其公众参与。

  中国环境报:大家都知道,土壤污染治理的难度比大气与水都困难,治理与修复需要投入的费用较高,发达国家是如何筹集土壤污染治理资金的?

  谷庆宝:世界上大多数发达国家土壤污染治理与修复主要遵循“污染者付费”的原则,对拒绝治理的污染者进行处罚。同时,综合采用多种手段,如政府拨款、政府补贴、借助市场机制等多渠道筹措土壤污染治理与修复资金。

  美国规定责任主体对于土壤治理费用的承担实行严格责任和连带责任,且责任具有溯及力。严格责任即无过错责任,是指只要排放了危险物质,不论有无过失、不论是否符合标准,都要承担责任。连带责任即对于多个责任主体,实行无限连带责任,可向任何一个主体追偿全部治理费用。在无法确定责任人的情况下,修复资金由联邦“超级基金”或州一级政府来承担。后来,为了促进对具有商业价值的地块的开发,美国提出了“棕地开发”的土壤环境管理模式。在这种模式下,国家为受到污染而没能得到有效开发的土地提供各种补贴和政策优惠,鼓励企业进行土壤修复和土地开发。美国政府在税收等政策上对“棕地开发”的大力支持使得美国修复产业呈现良好的发展前景。

  在英国,污染地块修复费用按照“污染者付费”的原则由污染者承担,在污染者无法找到的情况下,修复费用由纳税人承担。除政府用税收承担土壤修复成本外,地方授权机构和英国环境署还会获得其他资助,用于土壤调查和污染修复。在加大财政对土壤污染防治投入的同时,英国政府也重视借助市场机制修复污染土地。由于土地污染信息公开,许多土地所有者或开发商自愿修复污染土地,使其达到土地质量标准,以增加地块的市场价值。英国政府采取补贴等措施鼓励农民进行土地环境保护。

  对于污染地块治理,德国实行“谁污染、谁付费”原则,对于无主土地,先由政府垫钱修复,然后调查污染到底是由谁造成的,最终确定由谁来进行治理或者支付费用。如果污染企业无力治理,即使向政府提出申请并获得批准,仍要承担10%的费用,其余90%的费用由联邦政府和州政府共同承担。从实际情况来看,目前只有少数企业获得政府资助。针对历史遗留的矿区环境问题,德国联邦政府成立矿山复垦公司专门从事矿山恢复工作,复垦所需资金按照联邦政府75%、州政府25%的比例分担。